اللامركزية الإدارية في سورية و قانون الإدارة المحلية

  خالد عيسى

رغم الدور الهامشي للمجالس المحلية في النظام السياسي السوري, نناشد المواطنين إلى المشاركة في عمليات الاقتراع, والتصويت للشخصيات المعروفة بوطنيتها ونزاهتها.

فالكل يعلم بأنه ستتم عمليات تشكيل هيئات الإدارة المحلية في 26 من أب 2007 , في أجواء بعيدة عن الديمقراطية والعدالة.

ولكن من المفيد بمكان أن تنتهز الشخصيات والقوى الوطنية هذه المناسبة لتفعيل القدرات الجماهيرية وتسخيرها في سبيل تطوير مفهوم المواطنة.

ومن أجل العمل على تطوير التقاليد الديمقراطية.

لسوء الحظ أفرعت السلطات المركزية قوانين الإدارة المحلية من أغلب محتوياتها الايجابية.

وكان ذلك سواء عن طريق الانتخابات الصورية والمزيفة, أو عن طريق سلب اختصاصات الهيئات المحلية.

وفي الحقيقة لم تشهد تجربة الإدارة المحلية عبر السنين التطوير اللازم, ولذلك نرى من المفيد إعادة نشر ما كنا قد كتبناه عن الإدارة المحلية في سورية منذ قرابة ربع قرن من الزمن, لأنه رغم تغير الوجوه, بقيت الممارسات في جوهرها كما كانت .

وفي عام 2004  تم إعادة  نشر المقال في بعض المواقع السورية, بعد إضافة مقدمة موجزة.

-1-
 
نستغل ذكرى مرور 47 عاماً على صدور قانون التنظيمات الادارية في سورية, لنكرر القول بأن تاريخ الدولة السورية قد أثبت فشل تجربة النظام المركزي المبني على المبالغة في  مركزة السلطات السياسية والإدارية في يد النخبة المنتصرة في الصراع على السلطة.

وان المركزية المفرطة في الحكم لم تستطع لا تنمية الانتماء الوطني السوري ولا إلغاء التشبث والاحتماء بالانتماءات القومية والطائفية بل والعشائرية لمختلف المكونات السكانية للدولة السورية.


 
ويبدو أن اللامركزية في الحكم والإدارة, وتطبيقها بشكل واسع, يناسب واقع التعددية القومية والمذهبية في سورية أكثر من أي شكل آخر.

و يمكن تطويع هذا الشكل من الحكم بما يسهل مساهمة متكافئة للجميع في شؤون البلاد العامة, المحلية منها والمركزية.


 
عندما حكم الأمير فيصل بن الحسين سورية(1918-1920) وجد بأن تعددية الانتماءات في سورية تفرض نظاماً لامركزياً للدولة السورية, ولذلك فقد أعدّ دستوراً  قسّم بموجبه سورية إلى مقاطعات ذات حكم محلي, وتدار من قبل هيئات تمثيلية مركزية.

و بعد الاحتلال الفرنسي, تم إنشاء أربعة دول في سورية الحالية, ولم توّحد هذه الدول في دولة مركزية موحدة إلا قبيل خروج الفرنسيين من سورية.

وفي السنوات الأولى من عمر الدولة السورية بقيت نافذة الأنظمة الصادرة في عهد الانتداب, وبقيت المركزية هي السائدة تنظيماً وتطبيقاً.
 
في 21 كانون الأول من عام 1957 صدر قانون التنظيمات الإدارية في سورية.

يعتبر هذا القانون الخطوة الأولى على طريق تحديث تنظيم السلطات المحلية في سورية.

بينما يعتبر قانون الإدارة المحلية لعام 1971 بحق خطوة قانونية تاريخية على طريق اللامركزية الإدارية ومشاركة السكان في إدارة جانب هام من أمورهم المحلية.


 
ولكن بكل أسف لم يتم تطبيق سليم لهذه النصوص التشريعية, وبقيت الشؤون المحلية مثلها مثل الشؤون المركزية من امتيازات السلطات المركزية وممثليها.
 
 وبهذه المناسبة  نريد أن نعيد نشر النص الكامل لمقال اللامركزية الإدارية في سورية و قانون الإدارة المحلية الذي كنا قد كتبناه في دمشــــــــق في 24/1/1983 , وكان قد تم نشره في جريدة الثورة الصادرة  في 2/2/1983.
 
-2-
 
بمناسبة بدء ولايته الدستورية الثانية, في الثامن من آذار 1978, أعلن سيادة رئيس الجمهورية برنامج العمل الوطني, و ذكر في ذلك البرنامج ” إذا كان قيام المنظمات الشعبية هو جزء من ممارسة الديمقراطية الشعبية, فإن قيام مؤسسات الإدارة المحلية هو جزء آخر من ممارستها, وقد خطونا في هذا اتجاه خطوات لا بأس بها, و لكنها تحتاج إلى تطوير و تعميق”
 
بمناسبة التحضير لتشكيل المجالس المحلية, بالانتخابات المباشر, تطبيقاً لقانون الإدارة المحلية رقم 15 لعام 1971, و هي المرة الثالثة التي تلجأ فيه السلطة التنفيذية الى الانتخاب في اختيار أعضاء المجالس المحلية, في هذه المناسبة نرى من الضرورة إلقاء بعض الأضواء على التنظيم الإداري في سورية وتطور اللامركزية الإدارية في سورية من الناحيتين التشريعية و التطبيقية, و لو على مستوى مقال صحفي على أقل تقدير.
 
تعود بداية التنظيم الإداري الحديث في سورية من الناحية التشريعية, إلى العاشر من كانون الثاني عام 1936 تاريخ صدور القرار 5/ل.ر, الذي صدر عن السلطات الفرنسية المستعمرة, لتسهيل مهمتها و غايتها في استغلال و إدارة البلاد السورية.


 
تضمن القرار الفرنسي أحداث مجالس محلية في المحافظات و الأقضية و القرى, مهمتها إبداء الرأي و الإعلام عن أوضاع و أماني السكان, و توزيع الضرائب عليهم ..

و منح شهادات فقر الحال (المادة 141 من القرار المذكور).
 
ثم صدر قانون التنظيمات الإدارية ذو الرقم 496 بتاريخ21/12/1957, الذي ألغى القرار الفرنسي و كافة تعديلاته, وتبني هذا القانون الأسلوب المزدوج أي المجالس المحلية إلى جانب المجالس البلدية التي كانت تخضع للقرار رقم 160 مكرر الصادر في 23/1/1956.
 
وتضمن هذا التشريع الحديث إحداث مجالس المحافظات و المناطق و القرى, و أخذ بأسلوب الانتخاب النسبي حيث (يؤلف في مركز كل محافظة مجلس محافظة و في مركز كل منطقة مجلس منطقة, وينتخب ثلاثة أرباع أعضاء كل من المجلسين المذكورين و يعين الربع الباقي) (المادة 79 من القانون 496).
 
و منحت المجالس المحلية, و البلديات, بعض الاختصاصات الإدارية و الاستشارية و خاصة فيما يتعلق بالخدمات العامة المحلية, كالصحة و الطرق و التنظيم العمراني و هذه الاختصاصات مذكورة في المواد 140,139,39,129,128,127,125,8 من القانون رقم 496 و المواد 58,68,54 من قانون البلديات رقم 172 تاريخ 23/1/1956.
 
كان هذا من الناحية التشريعية و بشكل موجز, أما من الناحية التطبيقية, فإن التنظيم الإداري للدولة كان انعكاساً واقياً لفلسفة السلطة وتركيبتها الطبقية, ففضلاً عن الشروط المتشددة التي كانت تتطلب في من يجوز ترشيحه لعضوية المجالس المحلية, لم تلجأ السلطة المركزية, في ظل القانون 496, إلى أسلوب الانتخاب في اختيار أعضاء المجالس المحلية, بل كانت تعينهم مباشرة مخالفة للنص التشريعي , و بذلك أفرغت اللامركزية من محتواها و أصبحت الأجهزة الإدارية شعبا فرعية تعمل باسم السلطة المركزية في الأطراف “المحافظات”  .


 
قانون الادارة المحلية لعام 1971:

 صدر قانون الإدارة المحلية رقم 15 بتاريخ 11/5/ 1971.

و تم بموجبه تقسيم سورية إداريا إلى أربع مستويات من الوحدات الإدارية هي المدينة و البلدة و القرية و الوحدة الريفية, حسب عدد السكان (المادة الأولى).

و تتمتع هذه الوحدات جميعاً بالشخصية الاعتبارية, ماعدا القرية التي يقل عدد سكانها عن خمسة آلاف نسمة, و لكل من هذه الوحدات الإدارية مجلس محلي, يتولى السلطة التقريرية فيها, و لكل مجلس مكتب تنفيذي يتولى تنفيذ قراراته.
 
و أكد القانون على مبدأ اختيار أعضاء المجالس من قبل جميع الناخبين في الوحدة الإدارية بطريق الانتخاب السري المباشر (المادة7) , أما بالنسبة لتشكيل المكاتب التنفيذية فأخذ القانون بمبدأ الانتخاب النسبي.
وتضمن هذا القانون بأن الهدف منه, بصورة خاصة, هو نقل الاختصاصات المتعلقة بالاقتصاد و الثقافة و الخدمات العامة المحلية, ضمن نطاق التخطيط العام, إلى السلطات المحلية, و جعل القانون  مهام السلطات المركزية تقتصر على التخطيط و التشريع والتنظيم, و إدخال أساليب التقنية الحديثة و الرقابة و التأهيل و التدريب و التنسيق  و تتبع التنفيذ, وتنفيذ المشروعات الكبرى التي تعجز عن تنفيذها الوحدات الإدارية, أو تكون بطبيعتها ذات أهمية تتصل بالمواطنين عامة (المادة الثانية).

و جاء في القانون أحكاماً تفصيلية, سواء أكانت من حيث كيفية تشكيل و تكوين المجالس المحلية و مكاتبها, أم من حيث اختصاصاتها وعلاقاتها المتبادلة من جهة و علاقاتها مع السلطة المركزية من جهة أخرى, و كيفية الرقابة الإدارية و الشعبية على السلطات المحلية.
و ما يجدر الإشارة إليه, هو أن قانون الإدارة المحلية رغم مرور أكثر من اثني عشر عاما و نصف العام على صدور, لم يطبق سواء من حيث شموله على كافة الوحدات الإدارية المستحدثة أم من حيث الاختصاصات المنوطة بالسلطات المحلية, والمستند القانوني لعدم تطبيق  أحكامه حتى الآن, هو أ، المشرع رأى من المناسب تطبيق  هذه التجربة تطبيقا تدريجياً, حيث اقتضت المادة 108 منه بأن تستمر الوحدات الإدارية المختلفة و رؤساءها على تطبيق القوانين و الأنظمة النافذة قبل صدوره, إلى أن يعلن انتهاء العمل بأحكام هذه القوانين تباعاً, بما يتفق و مراحل تنفيذ هذا القانون بقرارات تصدر عن مجلس الوزراء.
 
مهما يكن من الأمر, فالقانون طبق على مستوى المحافظات فقط, حتى هذا التاريخ, حيث تم تشكيل مجالس المحافظات بالانتخاب لأول مرة في عام 1972 و للمرة الثانية عام 1976.
 
تطبيق قانون الادارة المحلية:
 
إذا كان قانون الإدارة المحلية قد تم تطبيقه على مستوى المحافظات, من حيث تشكيل مجالس المحافظات و المكاتب التنفيذية, فإن هذه المجالس لم تتول بعد الاختصاصات المنوطة بها, ولا زالت مهمة أداء الخدمات العامة ملقاة على عاتق السلطة التنفيذية المركزية, إما مباشرة أو بواسطة مديرياتها ومؤسساتها وفروعها  في الوحدات الإدارية المختلفة.

و لعل من أحد الأسباب الرئيسة في عدم تطبيق قانون الإدارة المحلية, هو نقص الجهاز الفني القادر على تطبيق أحكام الإدارة المحلية (كما جاء في محضر اجتماع مؤتمر المحافظين-أي رؤساء مجالس المحافظات- المنعقد بدمشق بين 11-15/8/1973).

و يتضح  ذلك جلياً بالاطلاع على المجالس التي شكلت في الدورتين السابقتين, من حيث التمثيل القطاعي ونسبة المؤهلين ثقافيا و التمثيل الجنسي.
·الدورة الانتخابية الأولى 1972:
 
كان عدد الفائزين 644 عضواً, وكان نسبة تمثيل القطاع الأول (العمال و الفلاحون و الحرفيون و صغار الكسبة ) 48,60%  و 66,15%  بما فيهم عمال الدولة.


و كانت نسبة الذكور في المجالس 99,22%  مقابل 0,78% إناث.


أما المستوى  الثقافي لأعضاء مجلس المحافظات فكان كالتالي:
نسبة مادون مستوى الابتدائية                 35,41%
نسبة مستوى الابتدائية               18,16%
نسبة مستوى الإعدادية               7,45%
نسبة مستوى الثانوية                          13,05%
نسبة مستوى أهلية التعليم             4,04%
نسبة مستوى معهد متوسط          0,15%
نسبة مستوى التعليم الجامعي        20,49%
نسبة مستوى فوق الجامعي                   1,25%
 
و هذه النسب هي نسب عامة, أي أن بعض المحافظات تكون فيها نسبة ذوي المؤهلات العلمية, و نسبة التمثيل القطاعي أو الجنسي, أكثر أو أقل من غيرها.
 
 
·       الدورة الانتخابية الثانية 1976:
 
كان عدد الفائزين 711 عضواً.

و كانت نسبة تمثيل القطاع الأول   46,7 % و 65,96 % بما فيهم عمال الدولة.

و تراوحت هذه النسبة التمثيلية للقطاع الأول بين مختلف المحافظات, كحد أعلى في محافظة السويداء 70% و كأدنى نسبة في محافظة القنيطرة 60% (بما فيهم عمال الدولة).
 
كانت نسبة الذكور في جميع المجالس بشكل عام 96,77 % , حيث بلغ عدد الإناث فقط 23, و لم تشترك المرأة في مجلس محافظة كل من الحسكة-ادلب-الرقة.
و من حيث المستوى الثقافي لأعضاء مجالس المحافظات فكان كالتالي:
بمستوى الابتدائية فما دون         52 %, وصلت حتى 70% في دير الزور.
بمستوى الثانوية و الإعدادية  17,44 %
بمستوى فوق الثانوية                30,52  %, و كانت النسبة دون هذا المعدل في كل من دمشق (المحافظة)- حلب – الرقة-دير الزور- الحسكة- السويداء- القنيطرة.


 
·   و اذا كنا لسنا بصدد تقييم قانون الإدارة المحلية تقييم شاملاً, في هذا المقال الموجز, فنرى من واجبنا, و من واجب كل سوري, أي يسعى إلى التصويت لمن يراه أهلاً لأداء الاختصاصات التي ستوكل إليه من جهة, و مؤمناً بل و متطوعاً للخدمة العامة وخاصة في الوحدة الإدارية التي تنتخبه ليكون عضواً في مجلسها المحلي.

و خاصة في هذه الدورة الانتخابية التي ستوسع من شمول تطبيق قانون الا دارة المحلية على مختلف الوحدات الإدارية.


 
و من جهة أخرى, نرغب في أن نشد عزيمة من آمن بالشعب و بضرورة خدمته وو جد بنفسه الكفاءة, فرشح نفسه.
ودوماً الجندي المجهول يذكر في النهاية, وهنا ما يجب ذكره هو أن التطبيق المتراخي لهذه التجربة-الإدارة المحلية- أعطى الفرصة للقانونيين و المهتمين بشؤون الإدارة العامة و القانون الإداري, لإلقاء الضوء على أحكام قانون الإدارة المحلية و شرح مضمونه, بالمقارنة مع تجارب الإدارة المحلية في الدول المختلفة.

ومنذ صدور هذا القانون و حتى تاريخه صدرت عدة مؤلفات تناولته بالبحث وكلها تعد مراجعاً للباحث و دليلاً للعاملين في الإدارة المحلية.

من هذه المؤلفات على سبيل المثال:
د.

زين العابدين بركات- مبادئ القانون الإداري- طبعة 1975/1976
د.

كمال الغالي –الإدارة العامة- طبعة 1978/1979
د.

عبد اللـه طلبة –الإدارة المحلية-مقارن-طبعة 1981/1982
د.

عبد اللـه طلبة- الإدارة المحلية في سورية- مقارن- على ضوء مشروعها الجديد – بالفرنسية 1971
-إبراهيم المالكي –الإدارة المحلية في سورية نظاماً و تطبيقاً- دراسة مقدمة لنيل دبلوم معهد التخطيط بإشراف السيد مصطفى النابلسي عام 1981
خمسة أبحاث بعنوان الإدارة المحلية أعدت في دبلوم القانون العام في جامعة دمشق عام 1982 بإشراف الأستاذ القاضي شفيق إسماعيل.